Il peut être dangereux de demander à un professeur de droit public son avis sur les réformes à apporter aux institutions. Le risque est grand qu’il ne sorte de son chapeau une foultitude de modifications de détail, ingénieuses sans doute ; absconses, parfois ; impraticables, le plus souvent. Le principal travers de nous autres – constitutionnalistes en chambre – n’est-il pas une large méconnaissance des pratiques du jeu politique. Trop souvent, nous décrivons le système constitutionnel comme une mécanique, jeu d’engrenages (ex : les élections législatives déterminent la composition du gouvernement) et de leviers (où motion de censure et dissolution scellent la dépendance réciproque des pouvoirs exécutif et législatif). Illusion, que de croire que la règle puisse prospérer coupée de ses racines sociales, politiques ou philosophiques. Présomption, que de se flatter de connaître tous les effets induits d’une proposition de révision quand, devenue norme positive, elle devient pour les acteurs politiques un nouvel élément à partir duquel se déterminent stratégies et tactiques politiques, partisanes ou personnelles. Avons-nous à proposer des réformes institutionnelles ?
Et pourtant… Le citoyen peut-il se satisfaire du discrédit dans lequel semblent tombées les institutions chargées de définir et de réaliser le bien commun du pays ? La montée régulière de l’abstention, le déclin de l’audience des partis républicains ne constituent-ils pas un danger mortel pour la démocratie ? L’année que nous venons de vivre n’a-t-elle pas vu se succéder les symptômes d’une confusion grave dans les missions des organes constitutionnels ? l’échec d’un référendum législatif qui discrédite tout à la fois la représentation parlementaire (qui aurait voté à plus de 80 % le texte rejeté par les électeurs) et – ce qui est encore plus grave pour la légitimité du gouvernement – le maintien en place d’un président qui s’était pourtant personnellement engagé dans la campagne référendaire ; un ministre de la justice qui appelle publiquement des parlementaires à adopter une loi inconstitutionnelle, menace ceux qui voudraient faire jouer les mécanismes du contrôle de constitutionnalité, et est néanmoins maintenu dans ses fonctions ; la proclamation d’un état d’exception – l’état d’urgence – comme seul recours du gouvernement pour le rétablissement de l’ordre public ; le blocage de l’enseignement scolaire et universitaire pour un projet de loi qui n’aura trouvé de dignité ni dans les modalités de son adoption (violation d’un engagement de l’État de favoriser le dialogue syndical, présentation sous forme d’un amendement gouvernemental dispensant de recueillir l’avis préalable du Conseil d’État, adoption sans vote par le recours à l’article 49-3 de
la Constitution malgré une majorité écrasante à l’Assemblée) ni dans celles de sa disparition (un Président de
la République qui, tout en promulguant, s’autorise à demander l’inapplication de la loi ; un Premier ministre laissant aux présidents des groupes parlementaires de sa majorité le soin de déterminer la politique de
la Nation ). Quand aux dernières affaires médiatisées, outre l’intensité de la lutte qu’elles laissent entrevoir entre membres d’un même gouvernement, elles rappellent également que plane sur le chef de l’État le soupçon d’avoir utilisé ses précédentes fonctions municipales ou ministérielles pour s’enrichir personnellement.
Une telle série de secousses politiques, dans une relative quiétude du contexte international et économique, rend perplexe sur la santé de
la Constitution de 1958. Notre pays il est vrai, son histoire en témoigne, ne rechigne guère à l’euthanasie constitutionnelle, et la perspective de la proclamation d’un nouveau pacte républicain du balcon de l’hôtel de ville conserve un certain attrait romantique. La « VIe République » est au goût du jour, et chacun, notamment ceux qui aspirent au vedettariat sur la scène politique, d’en dessiner les contours. L’imagination, en ce domaine aussi, ayant ses limites, il n’est guère surprenant que reviennent un certains nombre de suggestions. Les apprentis constituants n’évitent pas toujours certains travers. Le premier est l’incohérence, une superposition de mesures qui, chacune louable individuellement, laissent perplexe dans leur compatibilité. Le second est le recyclage, c'est-à-dire la reprise de propositions initialement destinées, et toujours justifiées comme telles, à prévenir les situations de cohabitation. Or depuis les élections législatives de 2002, et l’instauration du quinquennat, il est plus difficile d’imputer à la cohabitation tous les vices du système. Le troisième, enfin, est le dogmatisme, consistant à penser l’équilibre des institutions au travers de la seule problématique des rapports constitutionnels entre le Gouvernement et le Parlement. S’y entend l’écho d’une vieille théorie classifiant les régimes politiques sur la plus ou moins stricte séparation des pouvoirs exécutifs et législatifs, dont il est à craindre qu’elle n’ait perdu depuis longtemps une large partie de sa valeur explicative.
Le régime parlementaire, dit-on, se caractérise par la motion de censure et le droit de dissolution, conditions d’une collaboration des pouvoirs exécutifs et législatifs. En réalité, hors crise grave de régime, il est normal que le Parlement ne censure jamais le Gouvernement, comme il est normal que la chambre basse ne soit jamais dissoute, comme mesure de rétorsion, par le Gouvernement (au sens large, le « pouvoir exécutif », mais il exécute moins ici le vœu du Parlement qu’il n’exécute une législature). Allons même plus loin : les pouvoirs sont si peu séparés qu’il est normal – et sans doute souhaitable – que ce soit la même personne, en tant que chef de parti, qui, tout à la fois, dirige le Gouvernement et tienne le Parlement. C’est la loi du « fait majoritaire », commune à notre pays et à tous nos voisins européens (du moins ordinairement). La preuve de la santé démocratique d’un pays n’est pas – l’a-t’elle jamais été ? – l’instabilité gouvernementale et l’indécision à sa tête. Dans ce cadre, la ligne de clivage ne passe plus entre le Gouvernement et le Parlement, mais entre la majorité et l’opposition. A la majorité la responsabilité de définir et de mener une politique ; à l’opposition, celle de l’obliger à agir en toute transparence sur ses buts, ses moyens et ses résultats, pour mettre le peuple le mieux à même de se prononcer lorsque vient pour lui l’heure de juger – au moment du renouvellement des mandats. Le véritable test démocratique pour des institutions ne git donc pas dans la plus ou moins grande facilité de la motion de censure. Il est dans l’étendue des pouvoirs qui sont laissés à l’opposition pour mener à bien sa mission, faire de la conduite des affaires publiques un objet de débat et de décision collective.
Sur ce point, sans doute,
la Ve République accuse son âge. Dans un contexte marqué par la fragmentation des partis républicains et l’opposition au régime d’un puissant parti communiste, les rédacteurs de la nouvelle constitution, et le général de Gaulle au premier chef, ont eu pour priorité de remédier à l’impuissance de l’État. Le pouvoir serait légitime parce qu’il serait efficace. D’où la multiplication des mécanismes de rationalisation du parlementarisme visant tous à permettre au gouvernement de s’imposer à un parlement rétif. Couplé avec le fait majoritaire réalisé à partir de 1962 (le résultat des élections suivant la dissolution d’octobre préfigurant la bipolarisation de la vie politique imposée par l’élection du Président de
la République au suffrage direct), cet arsenal procédural a trop souvent dispensé le gouvernement, et le parti majoritaire, d’avoir à justifier sa politique. Une interprétation possible du désaveu actuel de nos institutions est que, faute de répondre à cette exigence démocratique, le gouvernement a perdu en légitimité et, partant, se retrouve dangereusement affaibli quand vient le moment de définir la politique de
la Nation. En bref, le principe d’une légitimité par l’efficacité se trouve renversé : le gouvernement est inefficace parce qu’il est moins légitime.
Ainsi posé, le problème dépasse la seule question constitutionnelle. De nombreux facteurs de civilisation sont ici à l’œuvre : une expression politique de l’individualisme contemporain se traduisant par une grande méfiance envers toute forme d’organisation collective ; l’affaiblissement considérable de l’idée nationale comme expression d’une identité collective et d’un projet commun des Français ; une internationalisation des échanges privant l’État, souverain sur son seul territoire, de sa prétention à traiter « verticalement » (c'est-à-dire dans un rapport de souverain à sujets) des problèmes de la société.
La France par excellence, qui s’est construite dans l’union de l’État et de
la Nation , Nation construite par l’État, État incarnation de
la Nation , ne pouvait qu’être gravement affectée par une crise qui touche à la fois l’existence de
la Nation et la puissance de l’État.
S’il faut donc relativiser l’importance des facteurs constitutionnels, il reste cependant un domaine où l’action politique reste pertinente et envisageable. Faut-il pour autant s’engager dans une VIe République ? C'est-à-dire, soyons clair sur la portée du terme (car un slogan ne saurait tenir lieu de politique), sur l’abrogation de
la Ve République et l’adoption, par le pouvoir constituant originaire, d’une nouvelle constitution. Il existe des arguments en faveur d’une démarche aussi radicale. Incontestablement, les questions les plus importantes auxquelles est aujourd’hui confrontée la souveraineté étatique n’avaient pas été retenues en 1958 et sont entrées dans notre constitution – quand elles sont entrées – sous forme de révisions ponctuelles et confuses. Nous pensons ici à des questions aussi fondamentales que la réalisation de l’État de droit (pourquoi n’existe-t-il en France aucun contrôle a posteriori de la constitutionnalité des lois ? est-il normal qu’un citoyen doive s’en remettre principalement aux conventions internationales pour la garantie de ses libertés fondamentales ? que devient alors l’interprétation du texte constitutionnel ?), la construction européenne, la décentralisation, le pouvoir médiatique. Pourquoi donc ne pas reprendre l’édifice à la base, rationaliser la construction, l’ouvrir plus largement à d’autres questions que les rapports entre les pouvoirs constitués ? Parce que ce serait oublier, me semble-t-il, que
la Constitution n’est pas n’importe quel texte juridique. Elle dit où se situe le pouvoir légal, elle structure la société politique. En d’autres termes, son premier mérite est d’exister, d’inscrire un État dans la durée, et les parenthèses constitutionnelles (ou du moins de la constitution écrite) sont aussi des moments d’incertitude, voire d’angoisse, pour une société.
La Ve République n’est pas si radicalement viciée qu’il faille en arriver à une telle secousse dont, à vrai dire, on se demande bien ce qu’en serait le modus operandi. Il doit être possible de conserver ce qui fait d’elle ce subtil (mais oui) alliage d’une tradition républicaine séculaire et de délicate mécanique de pouvoirs et de contre-pouvoirs, capables de gêner et non de paralyser.
Ce n’est qu’en tremblant que le constituant doit porter la main à l’édifice, conscient qu’il mesure rarement pleinement les effets induits sur l’équilibre de l’ensemble par une modification même minime, en apparence. Alors, oui, la réforme est devenue nécessaire, le malaise institutionnel est une des causes de bien des maux dont souffre notre pays, mais méditons soigneusement où porter l’effort. Pour notre part, nous croyons que le point nodal de la crise de la légitimité du pouvoir est la crise de la démocratie (qui prend bien des formes, à commencer par l’installation d’une abstention massive, ou d’un soutien d’une partie de l’électorat à des partis antidémocratiques), est que l’un des facteurs constitutionnels de cette crise démocratique est l’insuffisante reconnaissance de l’importance du débat (dont la « com’ », en ce qu’elle implique d’adhésion manipulée, est trop souvent l’antithèse et le poison).
À ce stade, plusieurs pistes sont explorables. La première est celle de nouveaux modes d’implication des citoyens dans le débat public, de l’invention, en quelque sorte, de la démocratie pour le XXIe siècle. Au-delà du discours convenu sur la « démocratie participative » ou la « nouvelle gouvernance » (laquelle cache trop souvent le mépris ou le rejet des « vieux gouvernements » démocratiques), il faut reconnaître qu’il est souvent difficile de traduire dans les faits la générosité affichée des intentions. Plus que des textes, des pratiques sont à inventer. Peut-être le Conseil économique et social pourrait-il être davantage exploité ? Peut-être l’une et l’autre chambre du Parlement pourraient-elles faire un meilleur usage du droit de pétition, en s’obligeant, par exemple, à inscrire à leur ordre du jour une proposition de loi suggérée par un nombre suffisant de citoyens ? Peut-être, pourquoi pas, pourrait-on s’interroger sur les mérites et les conditions de mise en œuvre du référendum d’initiative populaire ?
Mais n’oublions pas pour autant les richesses offertes par une seconde piste, la bonne vieille représentation parlementaire. Le débat démocratique ne pourra en effet être porté, c’est notre conviction, que par des hommes (hommes ou femmes) qui prennent le temps d’étudier les questions dans le souci de l’intérêt général, en l’inscrivant dans un projet d’ensemble pour le pays (donc politique), et capables de leur donner une réelle résonnance médiatique. Les parlementaires, sans prétendre à l’exclusivité, ont vocation à réunir ces qualités ; les assemblées parlementaires ont vocation à être le premier lieu du débat démocratique national. Le sont-elles ? Pas assez. Des réformes constitutionnelles ou législatives pourraient-elles améliorer les choses ? Sans doute.
Ainsi, et dans cette logique, il est regrettable, et même scandaleux que les courants politiques significatifs (ce qui est affaire d’appréciation ; le seuil de 5 % des suffrages exprimés revient régulièrement dans la législation électorale ; on peut lui préférer un seuil par rapport aux inscrits si l’on se méfie des effets déformants de l’abstention) ne soient pas tous représentés dans au moins l’une des assemblées. Laquelle ? À tout prendre, la logique des institutions tendrait plutôt à faire bénéficier l’Assemblée nationale de ce qui doit être un gain de légitimité démocratique. Puisqu’il s’agit seulement de faire entendre une voix, il n’est d’ailleurs nul besoin de recourir à la proportionnelle intégrale. Il suffirait de limiter le recours au scrutin proportionnel pour l’élection d’une partie de l’assemblée, sur une base nationale ou grande-régionale (plus la circonscription est petite, plus une fraction importante de l’assemblée serait à élire à la proportionnelle, ce qui peut être un risque). Bien des mécanismes parlementaires pourraient de même être revisités pour renforcer les possibilités d’action des parlementaires critiques envers l’action de la majorité. Citons en vrac l’augmentation du nombre des commissions permanentes, une meilleure maîtrise par les parlementaires de leur ordre du jour, l’assouplissement des règles de constitution et de fonctionnement des commissions d’enquête, le renforcement des moyens, notamment humains, de contrôle et d’évaluation des politiques publiques, la présentation obligatoire de son programme par le gouvernement nouvellement formé. Faut-il aller au-delà et, dans une culture du consensus, donner au parlement les moyens d’une véritable paralysie de l’action gouvernementale ? Ce serait évidemment faire des parlementaires centristes les pivots de tout compromis. Faut-il au contraire considérer que la logique du débat démocratique ne trouve sa raison d’être que dans la possibilité d’une alternance, et favoriser la bipolarisation de la vie politique, ce qui lamine les partis centristes ? La question est ouverte, et l’on ne s’étonnera pas qu’elle traverse la nouvelle UDF.
Mais par-dessus tout, et s’il ne fallait qu’une réforme ce serait celle-là, il faut que les députés n’exercent que ce seul mandat. L’Assemblée nationale souffre aujourd’hui moins de son impuissance que de sa désaffection. Puisque, selon l’aphorisme de Montesquieu, tout homme qui a du pouvoir est porté à en abuser, ne laissons que ce seul pouvoir au député pour qu’au moins, à défaut d’en abuser, il en use ! Les bonnes raisons ne manquent pas, dira-t-on, en faveur du cumul d’un mandat local et national. Mais un simple député est-il à ce point ignorant des préoccupations des électeurs de sa circonscription ? Le travail d’équipe entre les élus locaux et leur parlementaire est-il à ce point inenvisageable ? En réalité, les députés sont prisonniers de la logique du système électoral. Dès lors qu’une élection uninominale par arrondissement suppose une forte notoriété locale, l’exercice d’un mandat local est un avantage considérable dans la lutte interne pour la candidature.
Emmanuel de Crouy-Chanel.
